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    經濟

    如何穩增長?基建再次“挑大梁”

    陳惟杉  2022-07-22 15:41:45

    目前穩增長政策思路明確,即擴大有效投資。

    上半年中國經濟數據出爐后,基建投資數據的增長符合了外界的預期。

     

    1~6月份,基礎設施建設投資(全口徑)累計同比增速分別為9.3%。單月看,6月基建投資(全口徑)同比增長12%,較5月的7.9%提升4.1個百分點,增速大幅提升。

     

    目前穩增長政策思路明確,即擴大有效投資。6月2日召開的國務院常務會議部署調增政策性銀行8000億元信貸額度,支撐基建投資增速放量;6月29日召開的國常會提出,將發行金融債券等籌資3000億元,起到加大投資撬動作用,理論上能撬動1.5萬億元投資。

     

    有分析認為,要確保實現今年5.5%左右的經濟增速目標,基建投資增速需要達到這一增速水平的兩倍。外界普遍認為,隨著疫情防控形勢好轉,以及項目進入實際開工階段,下半年基建投資增速仍將走高。

     

    5月25日,安徽送變電工程有限公司施工人員在長江大跨越施工現場作業。圖/新華

     

    在這一輪基建投資中,地方政府還需要在短期與長期效益、更廣泛的社會效益與更直接的經濟效益中做更多平衡,最大限度地撬動民間投資,同時避免上一輪基建遺留的政府債務問題。有經濟學者感慨,上個世紀90年代當中國開始大規模修建高速公路時,外界很難理解,后來才認識到那一輪基建投資對于后續吸引產業的意義,“現在需要找到像當年高速公路項目一樣的基建項目進行投資”。

     

    在適度超前建設的要求下,中國正在迎來又一輪強勁的基建投資周期。

     

    發債速度如何轉化成項目速度?

     

    2022年專項債發行進度之快,足見基建投資之迫切。

     

    專項債,即地方政府專項債券,有財政領域學者告訴記者,因其不計入財政赤字,近年漸成基建投資主要資金增量來源,2020年以來每年發行額度均在3萬億元以上。

     

    今年中央安排新增專項債規模3.65萬億元,與去年基本持平,但加上去年結轉的1.2萬億元,意味專項債可用資金達到4.85萬億元。更重要的是發行節奏明顯提前,國務院在5月底下發的33項穩經濟一攬子政策措施中要求,2022年新增專項債須在6月底前基本發行完畢,力爭8月底前基本使用完畢。

     

    “今年新增專項債已經在上半年完成發行!敝胸-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴《中國新聞周刊》,相比于去年,專項債發行較快,對基建投資的推動作用比較明顯。

     

    工程機械行業也被視為基建投資的“晴雨表”!2009年行業供不應求的情況比比皆是,受制于產能,施工方求購一臺塔吊往往需要聯系幾家供應商,供求比甚至可以達到1:5,甚至連工程機械操作人員都難以招到!敝袊こ虣C械工業協會副秘書長呂瑩還記得2009年行業熱火朝天的景象,行業頭部企業此后一度進入擴張周期,三一重工員工數從2009年的2.2萬人升至2011年的5.2萬人。

     

    “今年上半年主要工程機械產品銷售量確實下降幅度較大,半年減少10萬臺,1月、2月總體情況尚可,3月、4月比較低迷,4月是業績最差的月份,5月、6月回升,特別是6月改善幅度較大,但難以在一個月完成反轉!眳维摳嬖V《中國新聞周刊》,這與外界感知的基建投資推進力度有些落差。

     

    他解釋說,部分原因是很多項目實際工作并未完全展開,需要前期準備工作,而非資金到位后馬上開工,“我曾經調研過某個號稱‘集中開工’一批項目的地方,名義開工與實際開工各占一半!

     

    溫來成介紹,此前曾有審計結果顯示,專項債資金閑置的情況比較突出,閑置時間或超過一年!爸饕蚴且恍┤霂祉椖抠|量不高,比如一些項目沒能完成提前審批,導致資金到位后難以立即開工,造成拖延。這就要求地方政府儲備專項債項目時,做足事前準備工作,現在參與基建項目審批的部門比較多,如一些地方參與審批的部門多達十幾個!

     

    “下半年行業的情況一定好于上半年!彪m然對下半年形勢較為樂觀,但呂瑩對于新一輪基建帶給工程機械行業的刺激作用保持謹慎!叭缃裨诮ǹ傄幠8,十幾萬億元的增量資金給周邊產業帶來的效應可能沒有那么明顯。 

     

    另一個問題在于投向,一些傳統的基建項目被認為趨于飽和,新一輪基建的投向究竟是哪里?

     

    “基建投向可以分為理想投向與現實投向!敝醒胴斀洿髮W公共財政與政策研究院院長喬寶云認為,符合高質量發展目標,有助于實現產業轉型升級的基建投向自然是理想投向,但當下基建投向優先考慮帶動就業的能力!叭绻硞基建項目屬于理想投向,但短期內難以創造更多就業與收入,可能對于‘穩經濟’作用有限,相當于病人治病需要吃藥,而不是吃飯。當然實際投向可能會平衡理想投向與現實投向!

     

    6月14日,鄭濟高速鐵路濮陽至省界標段裝配式橋梁墩帽預制場。圖/新華

     

    “簡單來說,基建項目需要能夠立刻解決就業問題,工人拿到工資后才能消費,發揮其促進經濟正向運轉的作用。這意味著即使當下一些基建項目經濟效益較差,甚至沒有經濟效益,也要投入!眴虒氃票硎,一些理想投向的基建項目可能需要更多資金購置設備,難以立即實現更多就業,地方政府并不會優先考慮這類基建項目。

     

    “基建投資目前討論的就是傳統基建與新基建之間的關系,從資金使用情況來看,傳統基建項目占據多數!睖貋沓筛嬖V《中國新聞周刊》,認為傳統基建已經飽和并不準確,作為發展中國家,人均占有基礎設施的情況相比發達國家仍有較大差距,這意味著傳統基建仍有空間。

     

    據社科院世界經濟與政治研究所副所長張斌統計,近五年,中國基建投資規模徘徊在17萬億至18萬億元,分為三類:最大體量在水利、環境、公共設施管理業,規模8萬億至9萬億元;其次是包括“鐵公機”在內的交通、運輸、倉儲、郵政業,規模6萬億至7萬億元;三是“電熱水氣”,規模2萬億至3萬億元。

     

    前述財政領域學者表示,管廊建設、城市更新等是容易被想到的,“這類投向是現實選擇,多為土木工程項目,不需要工人具備特定技術,能夠迅速吸納就業!

     

    國務院6月下發《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案(2022—2025年)》,要求更新改造城市燃氣、供水、排水、供熱等管道的老化問題。明確在2025年底前,要改造完約10萬公里老舊城市燃氣管網。從短期目標來看,住建部表示到今年6月底前,將完成城燃管道普查和評估,年底前力爭開工改造約2萬公里、完成投資500億元。

     

    有城市市政管理部官員向記者解釋說,目前國家提出燃氣管網改造也有著對安全的現實需求,一些鑄鐵管道被銹蝕后容易漏氣,引發事故,如今更多以PE管取代。顯然,像燃氣管網改造這樣既有現實需求,同樣可以在短期內形成實物工作量的基建項目成為這一輪基建投資的重點,而這樣的項目要快速獲得經濟效益并不容易。

     

    5月7日,在重慶市永川區智慧城市數字指揮大廳,工作人員利用生態環境智慧綜合監管平臺進行監測、分析。圖/新華

     

    社會效益與經濟效益

     

    6月15日召開的國務院常務會議特別提及,地下綜合管廊是城市“里子”工程,投資潛力大、帶動能力強,是一舉多得的代表性項目。此前召開的中央財經委員會第十一次會議,曾明確五大基礎設施重點領域,其中就包括“地下管廊等城市基礎設施”。

     

    地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道,在內地的大規模建設發軔于2015年。

     

    “中央力推管廊建設的一個重要原因可能是其投資體量較大,對建筑、材料、信息化與監測設備等上下游產業均有帶動作用,投資溢出效應較為明顯。從最樸素的角度講,兩到三年的建設周期至少可以解決部分就業問題!碧K州城市管理局市政處處長肖友松告訴《中國新聞周刊》,反之,投資體量大也是當下管廊建設面臨的最大問題。

     

    2015年,國務院在全國范圍推行綜合管廊建設試點,蘇州便是首批10座試點城市之一,并在2017年年底完成試點項目的建設任務。在試點項目建設示范帶動下,2017年以來,在吳中區太湖新城、工業園區總部基地等新城建設中,以及結合一些道路改造項目建設地下綜合管廊。

     

    2015年參與試點時蘇州曾編制地下綜合管廊專項規劃,規劃長度約87公里。截至目前,蘇州已經建成的地下綜合管廊超過41公里,另有超過18公里在建!爱敃r編制的專項規劃屬于較理想的狀態!毙び阉商寡。

     

    實際建設公里數不及2015年時的規劃,經濟效益是重要制約因素。

     

    “地下綜合管廊更多在結合新城開發推進!毙び阉筛嬖V記者,如果只建設1公里管廊,發揮的效益比較有限。管廊也分為不同層級的主廊和支廊,支廊接入具體用戶,如果全部可以埋入地下,在建設與后續運營上都會有更好的規模效應。因此在建設過程中會傾向具備初步成網條件的區域,哪怕新城還在開發建設過程中,先將管廊建好,后續接入會更加方便。

     

    5月25日,貴南高鐵最高橋桐子園雙線特大橋的橋面系施工現場。圖/新華

     

    按住建部制定的投資估算指標,每公里建設成本為0.5億元至1.7億元,而蘇州已建與在建管廊,每公里成本8000萬元~1.2億元不等。肖友松告訴記者,在2015年編制專項規劃時,對于超過80公里的管廊按照每公里超過1億元匡算成本!澳壳翱偼度氤^60億元,全市年均投入八九億元”。

     

    相比于投入,管廊卻難以帶來直接的經濟效益!叭绻麊渭儚捻椖客度、產出的角度講,管廊項目一定入不敷出!毙び阉筛嬖V記者,管廊建設更多考慮其公共屬性,“一些管線入廊后,會釋放土地資源。如110千伏、220千伏高壓電力線,需要架設高壓塔,途經區域,甚至周邊一定范圍內的土地都無法開發。像這樣釋放土地資源、改善城市景觀、節省后續管線維修成本等帶來的效益可能難以直接量化!

     

    目前,國內上海、廈門等地的管廊項目普遍采取政府全額投資,再向入廊管線單位收取入廊費、運維費的模式,但是這樣的模式難以緩解政府財政壓力。

     

    蘇州城市地下綜合管廊開發有限公司(下稱“蘇州管廊公司”)成立于2015年,由市屬城投公司牽頭,請水電氣、通信等管線單位入股,政府授予其一些管廊的特許經營權,蘇州管廊公司主要負責這些管廊的投融資建設和后續運營管理。

     

    “蘇州管廊公司作為平臺,可以融資、吸收股東投資,完成管廊建設后,總成本的75%由財政補貼,另外25%通過管廊公司收取入廊費、運維費回收!毙び阉商寡,目前蘇州市區管廊的入廊費按照每公里建設成本8000萬元到1.2億元的25%核算,即使只計算這部分費用,也約為傳統直埋管線成本的十倍,運維費為每年40萬元~80萬元/公里,入廊費與運維費均由入廊管線單位共同承擔!疤K州管廊公司運營的管廊入廊費和維護費的實收比例30%~40%,相對較高,國內一些城市的收費比例只有百分之幾。因為入廊成本較高,管線單位入廊意愿并不高,但管廊建成后不能空置,因此一些管廊干脆邀請管線單位免費入廊!

     

    在后續無法產生穩定現金流的情況下,政府顯然希望減緩一次性投入給財政帶來的壓力。

     

    前述管廊建設公司人士向記者舉例說,蘇州市吳中區太湖邊分布有一些高壓電力線,建設管廊時通過地方國資公司發行債券融資約15億元。

     

    他認為,像管廊項目這樣難以產生穩定現金流的項目難以吸引民間投資,更多由國企操盤,再由政府財政兜底,授予特許經營權收取入廊費、運維費只能在很小程度上緩和政府財政壓力。

     

    前述管廊建設公司人士向記者坦言,一些沿海城市已經感受到管廊建設給財政帶來的壓力,但各方面費用結算目前比較平穩。

     

    如何撬動增量資金

     

    肖友松表示,由于綜合管廊的公共產品屬性,建議中層層面進行引導,給予一定資金支持,在2015年開啟的試點中,蘇州就拿到了9億元左右獎補資金!暗侵笪匆娪行乱黄讵勓a資金安排”。

     

    錢從哪里來的疑問首先來自當下地方政府面臨的財政困境。土拍市場低迷,地方政府的土地出讓收入開始大幅下滑,2022年前五個月,國有土地使用權出讓收入合計1.86萬億元,同比下滑近三成。而在今年經濟下行壓力加劇的背景下,一些地方2022年上半年公共預算收入甚至出現兩位數下跌。

     

    另一個因素源自嚴控隱性債務。按照經濟學家李迅雷的統計,基建投資雖然由政府主導,但是從歷年資金來源看,財政資金以外的部分占比更大,七成以上,主要和平臺或項目公司投融資活動相關聯。

     

     

     

    “各級政府可以保留少量投融資平臺作為政策工具使用,政府基建投資的資金來源應該是債券,特別是專項債!睖貋沓烧f。

     

    但專項債的使用存在一定限制。河北、湖南、海南、重慶、青海等多省份均在今年的預算報告中指出,項目儲備不足、前期準備工作不充分,造成預算執行進度不夠快,存在“錢等項目”現象。如青海便直言,符合專項債券融資與收益自求平衡要求的項目較少。

     

    財政部于2021年年底也曾表示,近兩年受困擾的一個問題是,項目儲備不足或儲備工作做得不到位,這是將投資需求轉化為有效需求的關鍵。

     

    溫來成表示,政府投資的基建項目可能具有公益性,隨著專項債發行額度的增加,尋找符合收益要求的項目成為難題,近兩年財政部與發改委合作,加快了專項債項目儲備,今年分兩批儲備7萬余個項目,儲備尚且充裕。

     

    中建政研集團政府投融資研究中心高級研究員馮娜告訴《中國新聞周刊》,應該創新專項債資金在農林水利、社會事業方向的支持。目前農村水利、社會事業領域的項目收入較低,難以達到覆蓋,但同時也是當下經濟環境下保民生的工程,建議允許使用項目范圍之外的土地基金收入進行平衡。

     

    “為了應對經濟波動,政府增加投資,來源無非有兩種,一是來源于中央政府財政,如國債,二是地方政府債券。預計下半年會提前發放部分2023年的專項債,也有增發國債的可能性!眴虒氃票硎,專項債是正常時期的財政工具,投入未來能夠產生盈利的項目,而非專門應對經濟波動的財政工具,相較而言,國債可以更直接地用于應對經濟波動!爸醒胝l行國債后通過轉移支付,可以定向解決地方政府面臨的現實問題,如公務員工資發放等!

     

    今年二季度以來,發行國債的聲音一直存在,但中央政府始終保持謹慎,而是更多選擇金融手段補充增量。

     

    在2022年6月1日國務院常務會議明確增調政策性銀行8000億元信貸額度、支持基礎設施建設后,6月底召開的國務院常務會議表示,通過發行金融債券等籌資3000億元,用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋。

     

    據央行7月1日介紹,這3000億元主要投向三類項目:一是中央財經委員會第十一次會議明確的五大基礎設施重點領域,包括交通水利能源等網絡型基礎設施、信息科技物流等產業升級基礎設施、地下管廊等城市基礎設施、高標準農田等農業農村基礎設施、國家安全基礎設施;二是重大科技創新等領域;三是其他可由地方政府專項債券投資的項目。

     

    6月29日,位于浙江湖州市安吉縣境內的長龍山抽水蓄能電站上水庫。圖/新華

     

    “在中國,金融手段,如通過政策性銀行發放貸款,在一定程度上與發行國債這樣的財政手段具有互通性,在這種情況下,可能不會尋求再通過全國人大劃定增發國債!眴虒氃平忉屨f,兩種手段可能帶來同樣的資金增量,但國債可以定向解決問題,可以根據需要明確到具體項目、地區等,而即使是政策性銀行在發放貸款時也多了一層收益考慮。

     

    新基建如何更有作為?

     

    盡管在投資額上新基建與傳統基建仍有數量級上的差異,但是新基建無疑是這一輪基建投資值得關注的領域。

     

    一些基建投資領域更是融合了新基建與傳統基建,如城市更新也包含智慧城市領域投資。

     

    “明顯感受到近幾年智慧城市項目越來越多,開始時集中于沿海,或經濟相對發達地區,但目前‘一網統管’‘一網通辦’帶動的智慧城市建設已經在各地推進!鄙虦萍几笨偛脧埞i告訴《中國新聞周刊》,目前的問題是具體投向,以及如何形成高效收益,仍在探索如何將其與城市基礎設施建設相結合。

     

    張果琲認為,如同一些“鐵公機”項目一樣,智慧城市的收益也很難單純以經濟回報衡量,一些智慧城市項目可能讓居民生活更加便利,但還有一些項目起到潛移默化的作用,服務于決策管理,居民可能無法立刻直觀感受到!氨热缰腔鄢鞘械慕煌ò鍓K,很多城市的交通管理中心可以調動全市交通資源,通過智慧管理系統可以有效防止隨著車流量增加道路狀況進一步惡化!

     

    “智能化建設離不開城市已有的軟硬件基礎設施,特別是信息化的基礎。比如數據需要拉通,這有賴于公共數據庫的建立與互聯。在一些經濟較為發達的城市,拉通數據的障礙已經消除,中西部地區也在好轉;诖,人工智能算法可以挖掘數據中的價值,同時商湯還可以把這些智能能力賦能到具體的條線,例如交通、教育、應急等等,滿足城市管理的各項需求!睆埞i告訴記者,目前智慧城市項目的投融資模式與一些傳統基建項目并沒有顯著區別。有一些平臺公司可能過去是從事土建,現在也參與智慧城市能力建設。建設完成后,政府可以購買服務,同時平臺公司也可以將這些能力輸出給其他經濟實體,帶來一些商業化的機會。

     

    與改善政府治理能力的一些智慧城市項目不同,另外一些新基建項目難以由政府決定,而是更多由企業主導,在民間投資仍然低迷的情況下,這也是新基建作出更大貢獻的阻力。

     

    3月16日,在中國一冶承建的天津市北辰東道道路、綜合管廊及附屬工程PPP項目上,巡檢機器人在地下綜合管廊內進行技術調試。攝影/本刊記者 佟郁

     

    “近兩年PPP項目民間投資并不積極,目前民間投資只占據PPP項目投資三成左右。民間投資積極性弱的一個重要原因便是PPP項目最長期限長達30年,但是目前僅靠國家發改委和財政部的部門規章規范!睖貋沓烧f,今年PPP項目開始恢復性增長,但對于驅動這一輪基建投資難以產生貢獻,上半年每月新增項目只有幾十個,貢獻難以企及專項債。

     

    而改善有賴于具體商業模式的建立。中儲國能(北京)技術有限公司(下稱“中儲國能”)CEO紀律近期明顯感受到銀行給新型儲能項目貸款的意愿有所增強,“源于國家對新基建的支持,而且鼓勵新型儲能的導向已經明確”。

     

    在儲能市場中,抽水蓄能電站技術成熟,占據最大的市場份額,而壓縮空氣、飛輪、電化學等新型儲能技術發展迅速。截至2021年年末,抽水蓄能國內市場占比首次跌破九成。

     

    去年12月,位于張家口的百兆瓦先進壓縮空氣儲能國家示范電站實現并網,中儲國能是項目的設備提供方。紀律告訴《中國新聞周刊》,壓縮空氣儲能屬于長時大規模儲能技術,項目的特點是單機設備規模越大,單位成本越低、效率越高,因此壓縮空氣儲能電站初始投資額較大,屬于典型的重資產項目,但是單位容量的成本較低,百兆瓦系統為1000元~1200元/kWh,與成熟的抽水蓄能電站成本基本相當。

     

    “張家口項目屬于首臺套系統,核心設備為自主研發,首臺套設備加工時需要開模帶來額外成本,系統造價達到7億元左右。產業化后常規的100兆瓦壓縮空氣儲能電站投資額為5億~7億元!奔o律表示,壓縮空氣儲能電站的投資回報周期約為5到15年,但是電站壽命可達30年以上,因此從全生命周期的角度來看,總收益仍然較高。

     

    紀律表示,新型儲能目前面臨的一個重要問題在于新型儲能電價政策尚不完全明確!俺樗钅茈娬驹诮ㄔO期銀行貸款比較順暢,主要是因為國家對于抽水蓄能電站的電價政策明晰,容量電價按照收益率納入輸配電價,電量電價通過市場競爭形成,使得其價格機制明確、穩定。但是目前新型儲能電站的儲能電價機制還不完全明確,這有賴于后續盡快完善!

     

    民營企業資金成本較高,難以長時間持有重資產,仍有賴于國企、央企投資。一些民企選擇在項目啟動期、建設期投入,到一定階段后轉讓給國企、央企使用,壓縮空氣儲能電站更多還是由發電側或電網側的國企、央企長期持有。紀律表示,近期一些國企、央企投資壓縮空氣儲能電站的意愿已經明顯增強。

     

    “新基建也分為不同層級,一些領域可能規模經濟效益廣泛,即人們可以從中普遍獲益,但難以聚焦到某個具體項目,這類新基建還應由國家主導。在此基礎上可能一些新基建項目可以聚焦到具體項目,可以能夠探索出產生收益的商業模式,這部分項目可以交由各類市場主體實施。在兩者之間尚存在一個模糊地帶,可能更適宜使用公私合營的模式推進。因此新基建需要放置到具體的應用場景中審視!眴虒氃票硎,新基建吸引民間投資,最重要的一點是需要改善預期,基建投資成本回收周期較長,因此與預期是否良好關系極大。

     

    發于2022.7.25總第1053期《中國新聞周刊》雜志

    雜志標題:基建如何再次“挑大梁

     

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